Histoire de l’endettement (2/2) : petite histoire de la dette française (sacrifice ethnocentrique obligatoire)

En France, ce fut Louis IX, dit Saint Louis, qui inaugura une longue tradition d’endettement public. Il fut suivi en cela par Philippe le Bel (« le roi faux-monnayeur »), très habile quand il s’agissait de poursuivre ses créanciers physiquement afin de s’adjuger leurs biens. Les monarques français étaient passés maîtres dans l’art de dévaluer puis réévaluer une monnaie, la capter puis la refondre, etc. Notons avec amusement que l’esprit humain n’est jamais aussi inventif que lorsqu’il cherche à échapper à des règles.

Cela se voit en économie, bien sûr : l’invention de techniques financières, comme la titrisation, n’avait pour but que de permettre aux institutions financières d’échapper à une réglementation jugée trop contraignante. Mais cette inventivité se retrouve également dans la lutte que se livrent cryptographes et cryptanalystes dans l’élaboration et le cassage de codes. On pourrait donc parler de force brute de l’inventivité humaine.

Pourquoi les Etats ont-ils un tel besoin d’argent ? Le concept d’impôt n’est pas neuf, et les français en payaient, même alors. Pourquoi le pays se trouvait-il en perpétuel besoin de financement ?

Parce qu’il était dans un état fréquent de guerre, et que dans ce cas là les dépenses publiques augmentaient monstrueusement. Ainsi, la dette gonflait à chaque conflit. Gérard Béaur (que je remercie chaudement au passage, étant donné que je vais le citer abondamment!), directeur de recherche au CNRS et à l’EHESS, synthétise la question dans un article du Monde daté du 14 août 2010 :

« Une grande partie de ce crédit était drainée par les emprunts sur l’Hôtel de Ville à partir de François Ier, et par la mise en vente des offices. Les premiers passaient par le canal de la Ville de Paris qui offrait plus de garanties pour les préteurs que le pouvoir royal. La seconde consistait à pourvoir les charges (les fonctions administratives) à titre onéreux, en sachant qu’elles étaient cessibles sur un marché et transmissibles. On avait carrément basculé d’une dette d’Etat qui ne disait pas son nom à une véritable dette publique concurrente de celle que pouvaient servir jusque-là les financiers. »

Ensuite, lorsque Louis XIV arrive au pouvoir, il limite drastiquement les dépenses, impose une gestion stricte des finances publiques, et met en place une politique de tarifs douaniers très sévère (il s’inspire en cela d’une idée de Colbert). Si le rééquilibrage du budget, et, peu à peu, de l’endettement public, est évident, à sa mort, les nombreuses années de guerre laissent de nouveau la situation des comptes publics dans un état proche du désastre. Les historiens évaluent la dette française de l’époque à 80% du PIB, soit environ 3 milliards de livres ; le service de la dette est responsable de la quasi-totalité du déficit annuel, évalué à 80 millions de livres.

Gérard Béaur poursuit :

« Pour faire face à cette situation, le pouvoir actionna plusieurs leviers. Après avoir fait examiner les comptes, le roi imposa des amendes aux financiers ou agents du fisc, accusés d’avoir extorqué des fonds pendant les années de détresse financière du règne de Louis XIV. Il entreprit, ensuite, de réorganiser l’administration fiscale pour faire des économies dans l’appareil de gestion des deniers publics. Mais tout cela ne constituait que des expédients. Le gouvernement du régent crut avoir trouvé la solution avec le système de Law. »

Ce système de Law est basé tout d’abord sur l’émission de papier-monnaie par une banque contrôlée par l’Etat. Combinée une compagnie par actions, le système de Law permit le remboursement des créanciers et le paiement des fournisseurs. Ce système, fondamentalement déficient car reposant sur une escalade d’émission de monnaie et de vente d’actions, ne dura pas longtemps sans avoir des conséquences dramatiques : une inflation monstre, et une hausse constante des taux d’intérêt. Environ 2,5 milliards de livres de papier-monnaie furent émis, ce qui entraîna un quasi-doublement de la dette publique !

L’article explique :

« La faillite du système, en 1720, remit tout en cause. Après la banqueroute, on dut procéder à un apurement des comptes et indemniser au mieux les déposants, tandis qu’une chasse aux spéculateurs rapportait près de 200 millions de livres. A l’issue de ce désastre, le Trésor ne fut pas totalement perdant puisque la dette fut réduite de moitié. [...] Durant le XVIII siècle, le problème de la dette héritée et accrue par les besoins croissants de l’Etat et par les guerres hanta les gouvernements. Les contrôleurs des finances parlèrent sans cesse de réforme fiscale sans l’entreprendre, tant la suppression du privilège dont disposaient les plus riches (noblesse en tête) suscitait d’opposition, et tant l’alourdissement de la charge sur certaines provinces mieux traitées que les autres était politiquement explosif. »

Ce passage met en avant l’un des problèmes majeurs touchant le financement étatique de l’époque: l’existence de privilèges. En effet, comment imaginer une rentrée régulière d’argent, source des recettes, quand le phénomène de corruption est généralisé ? De plus, ce fonctionnement clientéliste interdit toute prévision crédible sur les entrées et sorties, et rend extrêmement difficile la constitution d’un budget.

Face à ces problèmes, que fit l’Etat français ? Révoqua-t-il les privilèges ? Grands Dieux non ! Il a emprunté !

En 1788, l’endettement public représentait environ 80% du PIB (soit plus de 4 milliards de livres) ; le déficit public était de 130 millions de livres. Les comptes français, très largement impactés par l’intervention (officieuse) aux Etats-Unis (à hauteur de 1 milliard de livres) étaient dans un état absolument désastreux, comme en témoigne la moitié du budget consacré au service de la dette! La solution choisie par le gouvernement (ou plutôt le non-gouvernement, au vu de l’état des finances) fut de lever de nouveaux impôts, et il dut pour cela convoquer les Etats Généraux. Là commence la Révolution française, sur laquelle nous ne reviendrons pas, mais qui a eu une importance déterminante dans l’émergence d’un système moderne de financement étatique.

Gérard Béaur argumente :

« Sur le plan financier, l’assemblée proclama l’égalité de tous devant l’impôt et entreprit d’unifier à l’échelle du royaume le prélèvement fiscal. Pour éteindre la dette, elle confisqua les biens du clergé, que l’on peut estimer à 3 milliards de livres [...] Pour effectuer cette vente des biens dits nationaux dans de bonnes conditions, elle émit des billets destinés à les payer, les assignats. L’impossible réforme fiscale avait été réalisée et la dette était destinée à s’éteindre. Malheureusement ce beau scénario s’effondra rapidement. La fuite du roi, puis la guerre, les troubles et enfin la désorganisation de l’administration fiscale eurent raison du redressement financier. L’assignat se déprécia rapidement, les dépenses montèrent de manière exponentielle, [...] le niveau des contributions destinées à remplacer les impositions de l’Ancien Régime fut fixé trop bas mais les Français ne payèrent quasiment plus rien pendant près de dix ans, ou alors en monnaie dévalorisée. Le gouvernement révolutionnaire, acculé, transforma les assignats en papier-monnaie et en émit de manière massive (près de 50 milliards au total) pour faire face à ses dépenses. »

Cette nouvelle incursion dans la création monétaire pure et simple, à savoir le papier- monnaie, eut les mêmes conséquences que la précédente : inflation, hausse des taux d’intérêt, et bien entendu dépréciation massive du franc. Le Directoire décida alors, en 1797, de faire défaut sur plus des deux tiers de la dette publique ! En gros, cela consiste à déclarer à ses créanciers: « non, nous ne rembourserons pas ». S’agissant d’un Etat souverain, il est comique de remarquer qu’aucun recourt n’est possible. Nous verrons plus loin quelles sont les conséquences d’un défaut unilatéral aujourd’hui.

La France se désendetta, évidemment, et en profita pour créer de nouveaux impôts. L’administration des finances publiques, grandement remodelée, conjuguée à une fin (temporaire) des guerres avec le reste de l’Europe, permit à la France de retrouver un semblant d’équilibre à l’aube du Consulat… et d’augmenter à nouveau par la suite. Doit-on parler de cercle vicieux ou bien d’irresponsabilité congénitale ? Ce que nous venons de voir est assez symptomatique : l’endettement ne diminue que pour augmenter à nouveau par la suite ! Le désendettement à donc pour utilité de permettre l’endettement.

Et Gérard Béaur de conclure :

« En jetant un regard rétrospectif sur cette longue histoire, on peut tirer quelques leçons simples. La dette publique sort tout droit des dépenses extravagantes induites par les grands conflits, et cette règle se vérifia aussi bien avec la première qu’avec la seconde guerre mondiale, mais elle se trouve confortée chaque fois qu’une crise économique ampute les ressources de l’Etat. Ce fut le cas à la fin du règne de Louis XIV comme pendant la Révolution, quand la récession économique conjugua ses effets avec la guerre. Cependant l’endettement de l’Etat est devenu chronique car ses dépenses se sont accumulées et il est politiquement délicat de taxer les citoyens au niveau que requiert le financement. Deux postes sont devenus importants : le soutien à l’activité économique, notamment en cas de récession, au moins depuis 1929 ; les dépenses sociales induites par l’Etat-providence, au moins depuis Bismarck en Allemagne. Un troisième vient d’apparaître inopinément: le secours des banques mises en péril par l’absence de toute régulation. Sauf en cas de guerre, et encore, la dette publique ne devenait insupportable qu’à la suite des errances antérieures de la politique financière et budgétaire. »

Ainsi, si la monarchie succomba, c’est en raison de son incapacité chronique à prendre des décisions à l’encontre d’une minorité qui lui conférait son pouvoir. Toutes les causes énumérées par Gérard Béaur peuvent se retrouver dans la crise que connaît la France actuellement : « le gaspillage des fonds publics, l’absence de système fiscal performant, l’incapacité à traquer la fraude, les politiques laxistes qui consistent à favoriser certaines catégories sociales ou certains lobbies. »

L’histoire de l’endettement public français recoupe son histoire guerrière. Au final, l’Etat français a donc une longue tradition de non remboursement de ses dettes. Il a fait preuve d’une inventivité redoutable en la matière : économiser ou augmenter les recettes, créer de la monnaie, ne pas rembourser, favoriser l’inflation, taxer les pays occupés, dévaluer sa monnaie (effet similaire à l’inflation), ou encore persécuter (physiquement!) les créanciers, voire leur extorquer de nouveaux fonds (les solutions les plus simples sont aussi les plus efficaces). Si nous devions retenir 3 enseignements de tous les graphiques, interprétations, citations et analyses que nous avons faits jusqu’ici, c’est que :

• la dette publique n’augmente jamais autant qu’en temps de guerre.
• un Etat dispose de toute une palette d’outils lui permettant de réduire celle-ci, des orthodoxes (réduction du déficit) et des hétérodoxes (défaut), et il n’a jamais hésité à les utiliser.
• l’objectif du désendettement est de permettre le ré-endettement.

Alors pourquoi qualifier la crise de 2008 de rupture dans l’histoire de la dette publique ?

L’endettement public après la crise des subprimes

Encore une analyse de la crise des subprimes, vous dites-vous sans doute… Et bien non ! Nous ne rentrerons pas dans l’analyse détaillée ; bornons-nous à faire une remarque, très générale : l’endettement public des pays ayant souffert le plus directement de la crise financière de 2008 a considérablement augmenté dès 2009.

Les années 1960-2007

Si nous n’avons pas parlé jusqu’ici de ces décennies-là, c’est parce qu’elles sont assez peu intéressantes au regard de notre analyse. En effet, elles valident ce que nous avons vu au cours de nos parties précédentes : en période de paix (relative), les Etats ne s’endettent pas extraordinairement. Par ailleurs, simplement en temps de croissance économique, leur endettement peut diminuer fortement alors même qu’ils ne font pas preuve d’une rigueur budgétaire particulière. Enfin, alors même que la croissance économique était faible, un Etat avait la possibilité de profiter de l’inflation et de taux d’intérêts faibles pour continuer à se désendetter. Ces deux explications permettent d’expliquer le fort désendettement des Etats jusqu’à la fin des années 70.

Certes, dans les années 80, les politiques de baisses d’impôts aux Etats-Unis (sous Reagan) et l’échec des politiques de relance particulières en Europe (sous Mitterrand), ont fait gonfler l’endettement public. Mais le retour de taux d’intérêt réels faibles et d’une croissance économique relativement forte (à partir de 1998-1999) contribua au nouveau désendettement des Etats.

Les dynamiques d’endettement public des années post-Seconde Guerre Mondiale et pré-crise des subprimes sont donc relativement classiques, et s’expliquent par les mécanismes que nous avons vus dans notre essai de définition critique.

2009 : les conséquences de la crise financière

La dette publique française a suivi toutes les évolutions déjà évoquées : endettement croissant dans les années 80, bond dans les années 90, désendettement au début des années 2000, et enfin stagnation de la dette publique jusqu’au bond de 2009.

La crise économique des subprimes a mis les Etats devant un choix : ou bien un certain nombre d’acteurs économiques essentiels au système dans lequel nous vivions faisaient faillite et disparaissaient ; ou bien ils décidaient de les soutenir, envers et contre tout, en injectant de grandes quantités de liquidités.

Ils ont opté pour la seconde possibilité. Le problème étant bien sûr que ces liquidités qu’ils ont injectées, ils ne les avaient pas ! Comment les ont-ils obtenu ? Par l’emprunt, évidemment. Au nom du sauvetage d’agents systémiques (c’est à dire essentiel au fonctionnement d’un système), les Etats sont devenus des prêteurs en dernier ressort. Ce concept, comme les crises asiatiques l’ont prouvé dans les années 90, souffre d’un défaut majeur : quand l’on sait que, dans la pire des situations, l’Etat va venir nous sauver de la banqueroute, on est pas encouragé à se comporter correctement à son endroit. L’existence d’un prêteur en dernier ressort déresponsabilise les acteurs financiers comme les banques, car, ayant conscience du filet de sécurité étatique qui sera activé en cas de crise, elles sont plus enclines à se comporter dangereusement. C’est ce qu’on appelle l’aléa moral.

Selon ce raisonnement, le soutien apporté aux banques en 2008 suite à la crise des subprimes risque de les encourager à ne pas réprimer les comportements les ayant mené au bord du gouffre, étant donné qu’elles ont désormais pleinement conscience du fait que les Etats ne les laisseront jamais tomber.

Mais est-ce exact de dire que ces banques n’avaient pas conscience du soutien éventuel de l’Etat avant qu’il ne soit officialisé ? N’est-il pas beaucoup plus cohérent de penser que les banques, parfaitement conscientes de leur caractère systémique, ne pouvaient douter du soutien qu’elles recevraient si elles étaient menacées de faillite ? Il serait étonnant que, avec la somme de cerveaux dont dispose le milieu de la finance, ce dernier ne se soit jamais rendu compte que, quels que soient ses errements, il serait couvert !

Peu importe au final ; ce qui est fait est fait, et il ne servirait pas à rien de réfléchir sur comment les choses auraient pu être gérées. Non, la question qui se pose plutôt est : peut-on réellement parler d’endettement public ?

Nous l’avons vu, l’endettement public est la somme de toutes les dépenses que l’Etat a assumé dans l’unique but de faire ce qui était le mieux pour ses citoyens. Les caractéristiques historiques de cet endettement public sont : une tendance à augmenter en temps de guerre, et à se faire diminuer drastiquement par toute une palette d’outils, y compris et surtout les plus radicaux quand la situation l’exigeait.

Or, nous sommes ici en présence d’un endettement certes public au sens où c’est l’Etat qui en est à l’origine, mais qui a monstrueusement augmenté en temps de paix, et dont on ne souhaite absolument pas diminuer le volume par tous les moyens dont dispose un Etat souverain. Parallèlement à cela, nous avons vu que les causes de cet endettement résident dans le soutien absolu accordé à des acteurs économiques ayant fait preuve d’un comportement irresponsable et moralement répréhensible.

Est-il légitime de qualifier d’endettement public, au sens citoyen du terme, ce qui n’est au fond qu’un soutien du public au secteur financier, au nom d’un caractère systémique qui est impossible à prouver ?

Et si au moins ce soutien avait eu pour conséquence de régler définitivement les soucis causés par la financiarisation de l’économie… Mais les crises de la dette souveraine, dont les deux faces sont l’américaine et l’européenne, viennent démontrer que les Etats se sont sur-endettés au nom du sauvetage d’un système ; sauvetage qui a, pour le moment, lamentablement échoué.

Comment(s)

Comment

New comment

1. Ping : Réformes financières que reste-t-il des États ? | Pearltrees

@Huret Marc : tout à fait ; cela est appelé « effet jackpot » dans le manifeste des économistes atterrés. On diminue les impôts des plus riches sous prétexte qu’ils peuvent potentiellement générer plus de croissance, mais ce surplus d’argent se tourne bien plus souvent vers l’épargne que vers la consommation. Cette épargne pouvant consister, bien souvent pour les plus riches, en achat de bons du trésor nationaux (émis en plus grand nombre pour compenser le manque à gagner lié à la baisse des impôts), l’Etat se coupe d’un financement tout en creusant son déficit et sa dette! Il perd alors sur tous les tableaux.

Adrien Gévaudan

Le 7 février 2012



Excellent article, mais le point le plus important, peut-être insuffisamment mis en exergue, me semble le suivant: la croissance de la dette publique, surtout depuis la fin des Trente Glorieuses est un mécanismes très puissant de redistribution des richesses au profit des riches. D’abord Reagan et Thatcher, imités par Chirac puis Fabius en 1999, diminuent les impôts et augmentent les emprunts auprès de ceux qui ont du pognon, et à qui ça rapporte un max; ensuite les subprimes et autres prêts toxiques pour pomper en core plus; enfin maintenant le bouquet avec Merkozy : on rajoute de la dette à la dette et on sécurise dans les divers plans de sauvetage les créances des riches! Too big to fail étant le prétexte bien commode

Huret Marc

Le 19 décembre 2011



Excellent et bien vu.
En résumé, au travers des temps, le piège est dans les dépenses militaires, de guerre, d’intervention, d’occupation, toujours improductives. De plus, fourguer la quincaillerie des armes que produisent sans mesure les pays grandes puissances ne peut se faire sans l’endettement massif des autres pays, exemple: la Grèce.

Marc Ourgant

Le 19 décembre 2011